정보공개 비공개 불복, 실무에서 자주 나오는 질문 10가지
안녕하세요, 행정사 Jean입니다.
정보공개는 언론인이나 시민단체만 하는 절차라고 생각하시는 분들이 많습니다.
그런데 요즘은 다릅니다.
2023년 정보공개청구 건수는 연간 184만 건으로, 제도 시행 25년 만에 70배가 늘었습니다. 행정안전부에 따르면 최근 이 증가를 이끈 것은 보험청구, 소송 준비 등 개인의 일상 문제 해결을 위한 청구입니다.
(2024 정보공개 연차보고서)
행정안전부는 이런 청구를 민생직결정보라는 이름으로 따로 분류하기 시작했습니다.
예를 들어 다음과 같은 경우입니다.
- 비자가 거절된 외국인이 “왜 거절됐는지” 심사 의견서를 확인하려는 경우
- 영업허가가 불허된 자영업자가 “무엇이 부족했는지” 심사 자료를 확인하려는 경우
- 건축허가가 반려된 건축주가 “반려 근거”를 확인하려는 경우
- 시험에 탈락한 학생이 “채점 기준”을 확인하려는 경우
이처럼 “왜 안 되는지” 알기 위해 정보공개청구를 하지만, 많은 분들이 받게 되는 답은 비슷합니다.
비공개
실제로 2019년부터 2023년까지 중앙부처 기관별 정보공개 처리 현황을 분석해보면 비공개 경향이 더 심화되고 있습니다.
(정보공개센터, 2024.09.05., 「정보공개율 94.5%의 함정, 비공개율 높아진 중앙부처들」)
비공개 결정을 받고 행정심판을 넣으려는데, 비용이 얼마나 드는지 모르겠습니다.
기각되면 어떻게 되는지 모르겠습니다.
외국인도 할 수 있는지 모르겠습니다.
청구서에 무엇을 적어야 하는지 모르겠습니다.
비공개 결정을 받고 나면 이런 질문들이 한꺼번에 쏟아집니다.
검색해도 명확한 답이 잘 나오지 않습니다.
정보공개법 조문은 나오지만, “그래서 내 상황에서는 어떻게 해야 하는가?”에 답하는 글은 드뭅니다.
이번 글에서는 실무에서 가장 자주 나오는 질문 10가지를 정리했습니다.
법령 원문과 판례에 근거해, 실제 비공개 불복 과정에서 확인해야 할 내용을 중심으로 살펴보겠습니다.
Q1. 이의신청을 해야 행정심판을 할 수 있나요?
이 질문은 가장 자주 나오는 질문이자, 가장 많이 오해하는 부분입니다.
정답은 아닙니다. 이의신청 없이 바로 행정심판을 청구할 수 있습니다.
정보공개법 제19조 제1항은 다음과 같이 규정하고 있습니다.
청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 「행정심판법」에서 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.
정보공개법에는 행정심판전치주의가 적용되지 않습니다.
즉, 이의신청과 행정심판은 “순서”가 아니라 선택입니다.
비공개 결정을 받은 즉시, 이의신청과 행정심판 중 하나를 선택할 수 있습니다.
동시에 두 절차를 진행하는 것도 가능하지만, 통상적으로는 하나의 경로를 선택합니다.
Q2. 이의신청을 먼저 하면 행정심판 기한이 줄어드나요?
이 질문의 배경은 다음과 같습니다.
이의신청을 넣었다가 기각되면, 그 사이에 90일이 지나버리는 것 아닌가?
줄어들지 않습니다. 오히려 기한이 보호됩니다.
대법원은 정보공개 청구인이 비공개 결정을 받고 이의신청을 한 경우, 이의신청에 대한 결정을 받을 때까지 청구기간의 진행은 당연히 정지되고, 결정을 받은 날부터 기간이 다시 진행한다고 판시했습니다.
(대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결, 정보공개거부처분취소)
즉, 이의신청을 넣고 각하 또는 기각 결정을 받았다면, 그 날부터 행정심판을 제기할 수 있는 90일이 새로 진행됩니다.
이의신청이 기한을 보호해주는 셈입니다.
따라서 시간이 촉박할 때 이의신청을 먼저 넣어 기간을 확보하는 전략도 실무에서 활용됩니다.
다만 주의할 점이 있습니다.
이의신청도 행정심판도 하지 않은 채 시간만 보내면, 원래 비공개 결정일 기준 90일이 그대로 흘러갑니다.
보호되는 것은 이의신청을 한 경우입니다.
아무것도 하지 않으면 보호되지 않습니다.
Q3. 행정심판 비용은 얼마나 드나요?
“행정심판”이라는 단어 때문에 비용이 많이 들 것 같지만, 행정심판 자체에는 인지대가 없습니다.
즉, 청구 자체에는 비용이 들지 않습니다.
행정소송은 법원에 인지대를 납부해야 합니다.
하지만 행정심판은 다릅니다.
국민신문고를 통해 온라인으로 청구할 수 있고, 청구 자체에 드는 수수료가 없습니다.
법원에 갈 필요도 없습니다.
변호사 대리 의무도 없습니다.
청구서를 직접 작성하여 제출할 수 있습니다.
다만, 비용이 0원이라는 것은 청구 자체에 드는 비용을 말합니다.
행정사나 변호사에게 대리 또는 서류 작성을 의뢰하면 별도의 수임료가 발생합니다.
그리고 앞서 살펴봤듯이, 청구 이유를 어떻게 구성하느냐가 결과를 바꿀 수 있습니다.
혼자 할 수 있는 절차이지만, 쟁점 구성에서 전문가와 함께했는지 여부가 차이를 만들 수 있는 절차이기도 합니다.
Q4. 행정심판에서 기각되면 상황이 더 나빠지나요?
이런 걱정을 하시는 분들이 많습니다.
괜히 건드렸다가 기관에 찍히는 건 아닐까?
기각되면 행정소송도 못 하는 건 아닐까?
행정심판이 기각되더라도 상황이 더 나빠지는 것은 아닙니다.
기각되면 원래 비공개 결정이 유지될 뿐입니다.
추가적인 불이익이 생기는 것은 아닙니다.
행정심판은 법이 보장하는 불복 절차입니다.
청구인이 이 절차를 이용했다는 사실만으로 불이익을 받는 것은 법적으로 허용되지 않습니다.
그리고 기각 이후에도 행정소송을 제기할 수 있습니다.
행정소송의 제소기간은 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일입니다.
(행정소송법 제20조 제1항 단서)
행정심판 기각이 끝은 아닙니다.
한 번 더 다툴 수 있는 경로가 열려 있습니다.
행정소송은 법원이 판단하므로, 행정심판위원회와 다른 결론이 나올 수도 있습니다.
행정심판 기각이 두려워 아무것도 하지 않으면, 90일이 지나 행정심판 자체를 청구할 수 없게 됩니다.
기각보다 더 나쁜 것은 아무것도 하지 않는 것입니다.
Q5. 정보공개청구를 했는데 20일이 지나도 답이 안 오면 어떻게 하나요?
정보공개를 신청했는데 기관이 답을 주지 않는 경우가 있습니다.
청구를 넣었는데 10일이 지나도, 20일이 지나도 아무 연락이 없는 경우입니다.
이 경우 비공개 결정이 있는 것으로 간주될 수 있습니다.
정보공개법 제11조에 따르면, 기관은 정보공개 청구를 받은 날부터 10일 이내에 공개 여부를 결정해야 합니다.
부득이한 경우에는 10일 이내의 범위에서 결정기간을 연장할 수 있습니다.
이 경우 기관은 연장 사실과 사유를 청구인에게 통지해야 합니다.
따라서 기본 10일에 연장 10일을 더해, 최대 20일 내에는 결정을 내려야 합니다.
정보공개법 제18조 제1항도 다음과 같이 규정하고 있습니다.
청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다.
여기서 주의할 점은 두 가지입니다.
첫째, 연장 통지를 받았는지 확인해야 합니다
공공기관이 10일 내에 연장 통지를 보냈다면 결정 기한은 20일까지 늘어납니다.
연장 통지 없이 10일이 지났다면 이미 기한 위반 문제가 생길 수 있고, 20일이 지나면 비공개 간주를 전제로 불복 절차를 검토할 수 있습니다.
둘째, 부분공개 결정도 불복 대상입니다
기관이 일부만 공개하고 나머지를 비공개한 경우, 비공개된 부분에 대해 이의신청이나 행정심판을 청구할 수 있습니다.
“일부라도 공개해 줬으니 됐다”가 아닙니다.
공개되지 않은 부분에 대해 제14조의 부분공개 의무가 제대로 이행되었는지가 별도의 쟁점입니다.
기관이 20일이 지나도 아무 답을 하지 않는다면, 비공개 결정이 있는 것으로 보고 행정심판을 검토할 수 있습니다.
기관의 무응답 자체가 불복의 근거가 될 수 있습니다.
Q6. 외국인도 정보공개청구를 할 수 있나요?
할 수 있습니다.
다만 일정 요건이 필요합니다.
정보공개법 제5조 제2항 및 시행령 제3조에 따르면, 다음에 해당하는 외국인은 정보공개를 청구할 수 있습니다.
- 국내에 일정한 주소를 두고 거주하는 사람
- 학술·연구를 위하여 일시적으로 체류하는 사람
- 국내에 사무소를 두고 있는 법인 또는 단체
예를 들어 D-8 투자비자로 국내에 법인을 설립하고 거주하고 있는 외국인은 첫 번째와 세 번째 요건을 동시에 충족할 수 있습니다.
E-7 특정활동, D-2 유학 등으로 체류 중인 외국인도 요건에 따라 청구할 수 있습니다.
비자가 거절되거나 체류자격 변경이 거부된 외국인이 “왜 안 됐는지”를 알기 위해 정보공개를 청구하는 것은 법이 보장하는 권리입니다.
기관에서 “외국인이니까 안 된다”는 답이 온다면, 그 자체가 법적 근거가 없는 거부일 수 있으므로 불복 대상이 될 수 있습니다.
다만 청구서에는 위 세 가지 요건 중 어디에 해당하는지를 명시하는 것이 좋습니다.
예를 들어 다음과 같이 적을 수 있습니다.
국내에 거주하고 있으며, 외국인등록 사실증명을 첨부합니다.
Q7. 같은 정보를 다시 청구할 수 있나요?
기술 특허와 관련해 비공개 결정을 받았고, 행정심판 기한도 지났다고 하겠습니다.
그런데 6개월 뒤 상황이 바뀌었습니다.
심사 과정이 종료되었을 수도 있고, 더 이상 기술이 비공개 정보가 아니게 되었을 수도 있습니다.
결론적으로 같은 정보를 다시 청구할 수 있습니다.
정보공개법에는 동일 정보에 대한 재청구를 금지하는 규정이 없습니다.
특히 제5호, 즉 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있다는 이유로 비공개된 경우에는 상황 변화가 중요합니다.
법제처 유권해석에 따르면, 종료 통지는 “이제 다시 청구할 수 있다”는 일종의 안내로 볼 수 있습니다.
(법제처 2025. 12. 24.자 25-0970)
따라서 의사결정 과정이라는 이유로 비공개되었다면, 해당 결정이나 재심사 절차가 종료된 후에는 제5호 사유가 소멸했음을 이유로 다시 청구할 수 있습니다.
다만 다시 청구하더라도 기관이 다른 호, 예를 들어 제6호 개인정보를 들어 비공개할 수 있습니다.
이 경우에는 부분공개를 통해 다툴 수도 있고, 더 이상 비공개의 필요성이 없어졌다는 점을 주장할 수도 있습니다.
즉, 90일을 놓쳤다고 항상 끝은 아닙니다.
상황이 바뀌면 다시 청구하고, 다시 비공개되면 다시 불복할 수 있습니다.
여기까지가 절차에 관한 질문이었습니다.
아래부터는 불복 실무와 관련된 포인트입니다.
통지서를 앞에 놓고 읽으시면 더 도움이 됩니다.
90일을 넘기면 다시 되돌리기 어렵습니다.
Q8. “비공개 사유에 해당합니다”라고만 적혀 있으면 위법인가요?
통지서를 봤더니 “제5호에 해당하여 비공개”라고만 적혀 있고, 왜 해당하는지 설명이 없다고 하겠습니다.
이것이 바로 위법일까요?
바로 위법이라고 단정하기는 어렵지만, 대법원 기준에 미달할 수 있습니다.
대법원은 공공기관이 정보의 내용을 구체적으로 확인·검토해서, 어느 부분이 어떤 법익과 충돌되어 몇 호에 해당하는지를 주장·입증해야 한다고 보았습니다.
또한 개괄적인 사유만을 들어 공개를 거부하는 것은 허용되지 않는다고 판시했습니다.
(대법원 2003. 12. 11. 선고 2001두8827 판결, 정보공개청구거부처분취소)
조항 번호만 적고 “왜 해당하는지”를 밝히지 않은 통지서는 이 판례가 말하는 개괄적 사유에 해당할 수 있습니다.
다만 최종 판단은 통지서 전체 내용, 청구한 정보의 성격, 사안의 구체적 사실관계를 종합해야 합니다.
통지서 뒷면이나 별지에 추가 설명이 있을 수도 있고, 기관이 행정심판 단계에서 구체적 사유를 보충할 수도 있기 때문입니다.
지금 통지서를 다시 보세요.
“제○호에 해당합니다”라는 문구 뒤에 구체적 이유가 적혀 있습니까?
없다면 그 자체가 행정심판에서 첫 번째 쟁점이 될 수 있습니다.
Q9. 행정심판에서 기관이 새로운 비공개 사유를 추가하면 어떻게 하나요?
행정심판을 제기하면 기관이 답변서를 제출합니다.
이 답변서에서 원래 통지서에 없던 비공개 사유를 꺼내 드는 경우가 있습니다.
핵심은 두 가지 상황을 구분하는 것입니다.
상황 A — 기관이 불리해지자 사유를 갈아타는 경우
대법원은 비공개 결정 시 비공개 이유를 명시하지 않은 경우, 소송에서 비로소 새로운 사유를 주장하는 것은 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없어 허용될 수 없다고 판시했습니다.
(대법원 2018. 4. 12. 선고 2014두5477 판결)
예를 들어 제5호와 제7호는 보호 법익이 다릅니다.
제5호는 업무의 공정한 수행을 보호하고, 제7호는 법인의 영업상 비밀을 보호합니다.
따라서 사후 추가가 인정되지 않을 수 있습니다.
다만 2024년 대법원은 처분상대방이 명시적으로 동의하는 경우에는 사유 추가를 허용할 수 있다는 법리를 제시했습니다.
(대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결)
즉, 청구인이 동의하지 않는다면 기존의 사유 추가 제한 법리가 여전히 중요합니다.
상황 B — 정보가 실제로 다른 호에 해당하는 경우
정보에 실제로 개인정보가 포함되어 있다면, 기관이 처음에 적지 않았더라도 그 부분은 제6호에 해당할 수 있습니다.
이 경우는 단순히 사유를 갈아타는 문제가 아니라, 정보의 실체적 성격 문제입니다.
이때는 부분공개, 즉 정보공개법 제14조가 쟁점이 됩니다.
개인정보 부분만 가리고 나머지는 공개하라는 논리입니다.
다만 분리 후 남는 정보에 의미가 없는 수준이라면 부분공개로도 실익이 없을 수 있습니다.
기관의 답변서를 받았을 때 “이건 사유 변경 문제인가, 실제 정보 성격의 문제인가”를 먼저 판단하면 대응 방향이 잡힙니다.
Q10. 행정심판 청구서에는 무엇을 적어야 하나요?
이 질문이 마지막인 이유가 있습니다.
이 글 전체가 결국 이 질문에 대한 답이기 때문입니다.
행정심판 청구서에 기재해야 하는 법정 사항은 네 가지입니다.
1. 처분의 내용
○○기관이 ○년 ○월 ○일자로 한 정보비공개결정
2. 처분이 있음을 안 날
통지서를 받은 날 또는 이의신청 기각 결정을 받은 날
3. 청구 취지
원하는 결론을 적습니다.
예를 들면 다음과 같습니다.
위 비공개 결정을 취소한다.
4. 청구 이유
왜 비공개 결정이 위법하거나 부당한지를 적습니다.
청구 이유가 가장 중요합니다.
앞에서 다뤘던 논리들이 여기에 들어갈 수 있습니다.
- 개괄적 사유만으로 비공개한 것은 허용되지 않는다.
- 제5호 단서에 따라 종료 예정일 미안내는 법률 위반이다.
- 다른 경로로 확인 가능하다는 논리는 비공개 사유가 될 수 없다.
- 고도의 개연성이 입증되지 않았다.
- 부분공개 의무를 이행하지 않았다.
어떤 논리를 첫 번째 쟁점으로 잡을지, 판례를 어떻게 원용할지, 기관 답변서에 어떻게 대응할지는 사안에 따라 다릅니다.
이 부분에서 전문가의 도움이 차이를 만들 수 있습니다.
알렉스의 이야기로 돌아가겠습니다
알렉스는 1억 원이 묶인 채, 왜 거절됐는지 모르는 상태였습니다.
통지서에는 “제5호 해당, 비공개”라는 한 줄만 있었습니다.
출입국에 전화하면 “알려드릴 수 없다”는 답만 돌아왔습니다.
이유를 모르니 보완을 할 수 없고, 보완을 못 하니 재신청도 감으로 해야 합니다.
감으로 재신청했다가 또 거절되면 체류기한은 더 줄어들고 1억 원은 계속 묶여 있습니다.
그 한 줄은 개괄적 사유에 해당할 수 있고, 불복이 가능한 사안일 수 있습니다.
그리고 알렉스에게 필요한 것은 복잡한 것이 아니었습니다.
통지서를 읽을 줄 알고, 논리를 세울 줄 아는 사람이었습니다.
알렉스와 같은 상황이라면 통지서 사진 한 장이면 됩니다.
어떤 경로가 유리한지, 어떤 논리로 정보공개 불복을 구성할 수 있는지, 기한 안에 무엇을 먼저 해야 하는지 무료 검토에서 방향을 잡아 드립니다.
마치며
이상으로 정보공개 비공개 불복 과정에서 실무적으로 가장 많이 나오는 질문들을 살펴보았습니다.
이의신청 없이 곧바로 행정심판을 청구할 수 있습니다.
이의신청을 했다면 청구기간 문제도 별도로 확인해야 합니다.
행정심판 자체에는 인지대가 없고, 외국인도 일정한 요건을 충족하면 정보공개청구를 할 수 있습니다.
기관이 20일 동안 아무런 결정을 하지 않는 경우에도 불복 절차를 검토할 수 있고, 상황이 변경됐다면 동일한 정보를 다시 청구할 수도 있습니다.
비공개 통지서에 구체적인 사유가 없는 경우, 부분공개 가능성이 있는데도 전부 비공개한 경우, 행정심판 과정에서 기관이 새로운 비공개 사유를 추가하는 경우에도 각각 검토해야 할 쟁점이 있습니다.
무엇보다 중요한 것은 기한과 통지서 원문입니다.
같은 제5호 비공개라도 정보의 성격과 의사결정의 진행 상태에 따라 결과가 달라질 수 있고, 어떤 논리를 첫 번째 쟁점으로 잡을지도 사건마다 다릅니다.
비공개 결정을 받았다면 우선 통지서를 보관하고, 결정일과 통지받은 날짜부터 확인해 보시기 바랍니다.
※ 본 글은 일반적 정보 제공을 목적으로 하며, 개별 사안에 대한 법률·행정 자문이 아닙니다. 실제 사안은 사실관계와 관련 법령·행정 처분에 따라 결과가 달라질 수 있으므로, 구체적인 판단은 반드시 담당 행정사 또는 전문가와 개별 상담하시기 바랍니다.