공공기관이 허가를 갑자기 취소했습니다 — ‘천장 공사’ 뒤에 숨은 진짜 이유를 어떻게 밝혀낼까
행정기관에서 한 번 허가를 받았다고 생각해 보겠습니다.
행사 장소도 정했습니다. 참가자를 모집했고, 포스터도 만들었습니다. 대관료까지 냈습니다.
그런데 행사를 불과 며칠 앞두고 갑자기 연락이 옵니다.
시설 공사 때문에 사용이 어렵습니다.
정말 공사 때문이라면 어쩔 수 없다고 생각할 수도 있습니다.
그런데 취소 통보 하루 전 담당자가 이런 말을 했다면 이야기가 달라집니다.
포스터도 봤다. 그걸 보고 저희 쪽으로 자꾸 전화가 오는 것 같다.
그리고 또 하나.
구청 지시를 받아서 하는데, 그쪽에서 문제가 되지 않느냐는 뉘앙스의 의견을 들었다.
그렇다면 행정적으로 봐야 할 질문은 단순합니다.
정말 공사 때문에 허가를 취소한 걸까요?
아니면 서류에 적힌 이유와 실제 이유가 달랐던 걸까요?
2017년 동대문구에서 실제로 벌어진 퀴어여성생활체육대회 대관 취소 사건입니다. 이후 법원은 이 대관 취소가 위법했다고 판단했고, 항소심에서는 성적 지향을 이유로 한 차별행위라는 판단까지 나왔습니다. 대법원은 2022년 8월 19일 원심을 확정했습니다.
그런데 저는 이 사건에서 한 가지를 더 보고 싶습니다.
만약 내가 이런 일을 당했다면, 행정처분이 내려진 바로 그 시점에 무엇을 할 수 있었을까요?
먼저 봐야 할 것은 “왜 취소했느냐”입니다
행정기관은 마음이 바뀌었다는 이유만으로 이미 한 허가를 마음대로 뒤집을 수 있는 것이 아닙니다.
특히 공공시설이 행정재산에 해당하고 그 사용허가가 공법상 허가의 성격을 가진다면 이야기가 더 중요해집니다.
대법원은 국·공유 행정재산에 대한 사용·수익허가와 그 취소를 단순한 민간 계약관계로만 보지 않습니다.
대법원 1997. 4. 11. 선고 96누17325 판결은 행정재산 사용허가의 취소를 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 하는 행위로 보아 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 판단했습니다. 당시 사용허가 취소가 상대방에게 지나치게 큰 불이익을 준 경우 재량권을 벗어난 위법한 처분이 될 수 있다고도 봤습니다.
따라서 공공체육관이나 공연장 등의 대관 취소를 받았다면 가장 먼저 확인해야 하는 것은 세 가지입니다.
첫째, 누가 허가했는가.
둘째, 어떤 법령·조례에 따라 허가했는가.
셋째, 그 허가를 취소할 수 있는 사유가 무엇이라고 규정되어 있는가.
시설관리공단과 단순히 민사상 임대차계약을 체결한 것인지, 지방자치단체의 행정재산 사용허가 권한이 위탁돼 행사된 것인지에 따라 구제방법이 달라질 수 있습니다.
그래서 “공공기관이니까 무조건 행정심판”이라고 단정해서도 안 됩니다.
처분성이 있는지부터 확인하는 것이 첫 번째 작업입니다.
이 사건에서 특히 이상했던 점은 무엇이었을까요?
당시 퀴어여성네트워크 측은 동대문구시설관리공단으로부터 2017년 9월 19일 체육시설 사용허가를 받았습니다.
그런데 일주일 뒤인 9월 26일경 체육관 천장공사를 이유로 대관취소 통보를 받았습니다.
여기까지만 보면 시설 보수를 위한 불가피한 취소처럼 보입니다.
하지만 주변 사실을 하나씩 붙이면 그림이 달라집니다.
공단 관계자는 취소 전 성소수자 행사에 관한 민원이 들어오고 있다는 취지의 말을 했고, 구청 측에서도 문제가 될 수 있다는 이야기를 들었다는 취지의 통화를 했다고 알려졌습니다.
더 결정적인 비교자료도 있었습니다.
대관을 취소당한 단체는 공사일정을 조정하기 어렵다면 다른 날짜라도 빌려달라고 요청했지만 받아들여지지 않았습니다.
그런데 같은 공사기간과 대관일이 겹쳤던 다른 어린이집 행사에 대해서는 날짜를 조정해 준 사실이 확인됐습니다. 항소심은 이 차이를 중요한 판단 근거 가운데 하나로 봤습니다.
행정사건에서 이런 자료가 중요합니다.
행정기관은 보통 처분서를 씁니다.
그리고 처분서에는 공식적인 이유가 적힙니다.
하지만 위법성을 다투는 사건에서는 가끔 “처분서에 적힌 이유”보다 “그 처분이 만들어진 과정”이 더 중요할 때가 있습니다.
“공사 때문입니다”라는 한 줄만 보고 싸우면 어려운 이유
예를 들어 보겠습니다.
한 비영리단체가 구청 시설에서 토론회를 열기 위해 사용허가를 받았습니다.
행사 5일 전 갑자기 “안전상 문제”를 이유로 허가가 취소됩니다.
취소통지서만 가지고 보면 단체가 할 수 있는 말은 많지 않습니다.
안전상 문제가 그렇게 심각하지 않다.
행정기관은 이렇게 반박할 수 있습니다.
시설 안전을 위해 불가피했다.
결국 안전했느냐, 위험했느냐의 싸움이 됩니다.
그런데 정보공개청구를 통해 내부 검토보고서와 관련 공문을 확보했더니 취소 전날 이런 내용이 발견됐다고 해보겠습니다.
- 행사 관련 민원이 다수 접수됐다는 보고
- 상급기관과 시설관리자의 협의
- 행사 성격에 대한 내부 검토
- 비슷한 안전상 문제가 있었던 다른 행사에는 대체일 제공
그러면 사건의 쟁점 자체가 달라집니다.
“시설이 위험했는가?”에서
“시설 안전이 진짜 취소 이유였는가?”로 바뀌는 겁니다.
행정심판이나 행정소송에서 사실관계를 설계할 때 이런 차이가 굉장히 큽니다.
이미 한 허가를 취소하려면 어느 정도 이유가 있어야 할까요?
이 사건의 1심 판단도 눈여겨볼 필요가 있습니다.
1심은 최종적으로 손해배상청구 자체는 받아들이지 않았지만, 대관취소의 위법성에 대해서는 상당히 중요한 판단을 했습니다.
공사 예정이라는 사정만으로 기존 대관허가를 존속시킬 필요가 없을 정도의 사정변경이나 중대한 공익상 필요가 발생했다고 보기 어렵고, 일정 조율의 기회가 있었는데도 일방적으로 취소했다는 점에서 대관허가 취소 자체는 위법하다는 취지로 판단했습니다.
여기서 행정법의 중요한 문제가 나옵니다.
행정청이 일정한 재량을 가지고 있다고 해서 아무 이유로나 결정할 수 있는 것은 아닙니다.
목적에 맞지 않는 요소를 고려하거나, 중요한 요소를 빠뜨리거나, 비슷한 사안을 특별한 이유 없이 다르게 취급하거나, 상대방이 입게 될 불이익과 얻으려는 공익 사이의 균형을 현저히 잃는다면 재량권 일탈·남용이 문제될 수 있습니다.
대법원도 행정재산 사용허가 취소와 관련해 위반 정도에 비해 상대방이 받는 불이익이 지나치게 큰 경우 재량권을 벗어난 처분이 될 수 있다고 판단한 바 있습니다.
따라서 허가취소 사건에서는 단순히
취소 사유가 법에 있습니까?
만 보는 것이 아닙니다.
왜 이 시점에 취소했는지, 다른 선택지는 없었는지, 비슷한 사람에게도 같은 기준을 적용했는지까지 봐야 합니다.
다른 사람은 해주고 나만 안 해줬다면 문제가 될까요?
무조건 위법하다고 할 수는 없습니다.
사건마다 차이가 있을 수 있기 때문입니다.
하지만 같은 조건에 있는 사람을 합리적 이유 없이 다르게 취급했다면 평등원칙의 문제가 생깁니다.
이 사건 항소심은 바로 이 점을 더 강하게 판단했습니다.
헌법 제11조 제1항의 평등원칙을 전제로, 국가·지방자치단체·기타 공법인이 공공시설 이용에서 합리적인 이유 없이 성적 지향 등을 이유로 특정인을 배제하는 것은 위법하다고 봤습니다.
그리고 동대문구와 공단의 조치를 성적 지향 등을 이유로 한 차별행위로 판단했습니다.
그 결과 언니네트워크에 500만 원, 활동가 4명에게 각각 100만 원씩, 총 900만 원의 위자료 지급을 명했습니다. 이 판결은 대법원의 심리불속행기각으로 확정됐습니다.
이 부분을 행정실무로 옮기면 중요한 질문 하나가 생깁니다.
“나와 비슷한 다른 사람은 어떻게 처리됐는가?”
허가취소, 지원사업 탈락, 시설이용 거부, 각종 제재처분에서 의외로 강력한 질문입니다.
그렇다면 당시 바로 행정심판을 할 수도 있었을까요?
여기서는 조금 조심해서 봐야 합니다.
공공기관의 “대관취소”라는 이름만 보고 모두 행정심판 대상이라고 할 수는 없습니다.
해당 체육시설의 법적 성격, 사용허가의 근거 조례, 권한을 행사한 주체, 시설관리공단에 해당 권한이 적법하게 위탁돼 있었는지 등을 확인해야 합니다.
다만 공공시설이 행정재산이고 그 사용허가가 공법상 사용허가에 해당한다면, 대법원 판례상 사용허가 및 그 취소는 행정처분으로 인정될 여지가 큽니다.
그렇다면 대관허가 취소처분 취소심판과 같은 행정심판을 검토할 수 있습니다.
실제로 공연장 대관승인 취소를 대상으로 취소심판이 제기된 행정심판 사례도 존재합니다.
그런데 여기에는 더 중요한 문제가 하나 있습니다.
행사가 일주일밖에 안 남았다는 겁니다.
행정심판에서 이기더라도 행사가 끝나버리면 무슨 의미가 있을까요?
이런 사건은 본안보다 시간이 더 중요할 수 있습니다.
행정심판을 청구해서 몇 달 뒤에
대관취소가 위법했습니다.
라는 결정을 받더라도 체육대회 날짜가 이미 지나버렸다면 원래 행사 자체는 되살릴 수 없습니다.
그래서 이런 사건에서는 본안 청구와 함께 집행정지를 검토해야 합니다.
즉,
대관취소가 적법한지는 심판위원회가 본격적으로 판단해 주십시오. 다만 그 판단이 나올 때까지 취소처분의 효력을 일단 멈춰 주십시오.
라고 요청하는 구조입니다.
이 사건처럼 행사일이 임박해 회복하기 어려운 손해가 현실화될 가능성이 있는 경우라면 집행정지 필요성을 적극적으로 검토할 이유가 있습니다.
다만 집행정지는 신청한다고 자동으로 인정되는 것이 아닙니다. 처분의 성격, 긴급성, 회복하기 어려운 손해, 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려 등을 개별적으로 따져야 합니다.
그래서 이런 사건에서는 “이길 수 있느냐”만큼 “언제 움직이느냐”가 중요합니다.
제가 이 사건 당사자였다면 가장 먼저 확보했을 자료
여기서부터가 실무적으로 더 중요합니다.
행정기관과 다툴 때 주장부터 길게 쓰기보다 증거 지도를 먼저 만드는 편이 낫습니다.
이 사건이라면 최소한 다음 자료를 확인해 볼 수 있습니다.
① 최초 대관신청서와 사용허가서
무엇을 신청했고 무엇을 허가받았는지 확인합니다.
행사의 성격을 처음부터 알렸는지도 중요합니다.
② 대관취소 통지서
공식적인 취소 사유가 정확히 무엇인지 봅니다.
“천장 공사”인지, “안전”인지, “기타 사유”인지 문구 하나가 이후 쟁점을 결정할 수 있습니다.
③ 담당자와의 통화기록·문자·이메일
공식 처분사유와 실제 의사결정 과정이 일치하는지 확인할 단서입니다.
이 사건에서도 취소 직전 담당자의 발언은 공사 외의 배경을 의심하게 하는 중요한 사정이 됐습니다.
④ 공사 계획과 공사 일정
언제 공사가 결정됐는지 확인해야 합니다.
대관허가를 해준 뒤 갑자기 결정된 것인지, 원래 예정돼 있었는지, 실제로 행사일에 반드시 공사를 해야 했는지가 달라집니다.
⑤ 내부 결재문서·구청과 공단 사이 공문
필요하다면 정보공개청구를 검토할 수 있습니다.
누가 취소를 지시했는지, 어떤 민원이 들어왔는지, 어떤 이유를 검토했는지 확인하는 데 도움이 될 수 있습니다.
⑥ 동일·유사 기간 다른 대관자의 처리 내역
이 사건에서 매우 중요했던 부분입니다.
다른 어린이집에는 공사일정과 겹치자 날짜를 조정해줬다는 사실이 확인됐습니다.
평등원칙이나 재량권 일탈·남용을 다툴 때는 “나만 부당했습니다”보다 비교 가능한 사례가 훨씬 강한 자료가 될 수 있습니다.
행정심판만이 답은 아닙니다
이 사건이 좋은 이유가 여기에 있습니다.
하나의 부당한 공공기관 결정에 여러 권리구제 수단이 동시에 존재할 수 있다는 것을 보여줍니다.
1. 행정심판·행정소송
처분성이 인정된다면 취소 자체를 다투는 방법입니다.
행사가 임박했다면 집행정지도 함께 검토해야 합니다.
2. 국가인권위원회 진정
이 사건 당사자들은 실제로 국가인권위원회에 진정을 제기했습니다.
인권위는 2019년 동대문구와 공단에 시설대관과 관련해 성소수자 차별이 발생하지 않도록 재발방지 대책을 마련하라고 권고했습니다.
3. 정보공개청구
처분의 배경을 밝히기 위한 증거 확보 수단이 될 수 있습니다.
행정심판을 하기 전에 먼저 할 수도 있고, 심판과 병행할 수도 있습니다.
4. 국가배상·민사상 손해배상
이미 행사가 무산돼 취소처분을 되돌리는 것만으로 피해를 회복할 수 없다면 손해배상 문제가 별도로 남습니다.
이 사건에서는 결국 손해배상소송이 제기됐고, 항소심에서 총 900만 원의 위자료 지급이 인정돼 대법원에서 확정됐습니다.
중요한 것은 이 네 절차의 목적이 서로 같지 않다는 점입니다.
처분을 멈추고 싶은 것인지,
왜 그런 결정을 했는지 알고 싶은 것인지,
차별 여부를 확인받고 싶은 것인지,
이미 발생한 손해를 배상받고 싶은 것인지.
목적에 따라 처음 선택해야 할 절차가 달라집니다.
행정사는 여기에서 무엇을 할 수 있을까요?
행정사가 법원에서 손해배상소송을 대리할 수 있는 것은 아닙니다.
법원 소송대리는 변호사의 영역입니다.
하지만 사건이 법원으로 가기 전의 행정 단계에서는 할 수 있는 일이 적지 않습니다.
행정사법은 행정기관에 제출하는 서류의 작성과 그 제출 대행 등을 행정사의 업무로 규정하고 있습니다.
예를 들어 이런 사건이라면,
- 처분의 법적 근거와 관할 확인
- 허가서·취소통지서 등 사건자료 정리
- 행정심판 대상이 되는 처분인지 검토
- 행정심판청구서 등 행정기관 제출서류 작성·제출대행
- 정보공개청구서 작성
- 사실관계와 증거의 시간순 배열
- 유사 처분·재결례 조사
- 필요한 경우 인권위 진정 등 다른 행정적 구제절차를 위한 서류 정리
등을 검토할 수 있습니다.
그리고 저는 이 가운데 “무슨 말을 할 것인가”보다 “무슨 자료를 먼저 확보할 것인가”가 더 중요할 때가 많다고 봅니다.
행정기관이 작성한 처분서 한 장만 읽으면 행정기관이 만들어 놓은 프레임 안에서 싸우게 됩니다.
통화기록, 내부 공문, 공사 결정 시점, 유사 사례의 처리 결과를 붙이면 사건의 프레임 자체가 바뀔 수 있습니다.
이런 처분을 받았다면 먼저 이것부터 확인해 보세요
공공기관에서 허가·승인·대관을 갑자기 취소했다면 우선 아래 순서로 확인하는 편이 좋습니다.
1. 취소통지서를 확보합니다
구두 통보만 받았다면 서면 처분 여부와 공식 사유를 확인합니다.
2. 원래 허가의 법적 근거를 확인합니다
법률인지, 조례인지, 내부 규정인지에 따라 처분성과 구제절차가 달라집니다.
3. 취소사유 조항을 찾습니다
기관이 내세운 사유가 실제 취소사유에 해당하는지 봅니다.
4. 취소 결정 전후의 자료를 보존합니다
문자, 이메일, 통화내역, 담당자 안내, 게시물 등을 지우지 않는 것이 좋습니다.
5. 비교할 수 있는 다른 사례가 있는지 확인합니다
같은 조건에서 다른 사람은 허가받았거나 대체일을 제공받았다면 중요한 자료가 될 수 있습니다.
6. 기한부터 확인합니다
행정심판·행정소송에는 청구기간 문제가 있고, 행사·영업·사업 일정이 임박했다면 집행정지의 실익도 빠르게 검토해야 합니다.
이 사건에서 제가 가장 중요하게 보는 한 문장
행정기관이 처분서에 쓴 이유가 언제나 그 처분의 전부는 아닙니다.
공사 때문입니다.
안전 때문입니다.
내부 기준 때문입니다.
종합적으로 판단했습니다.
그 말이 틀렸다고 단정할 수는 없습니다.
하지만 이상한 정황이 있다면 한 단계 더 물어봐야 합니다.
언제 그 이유가 생겼는가.
누가 결정했는가.
다른 사람에게도 같은 기준을 적용했는가.
그보다 덜 침해적인 방법은 정말 없었는가.
이 질문에 대한 답을 자료로 만들기 시작하면 단순한 억울함이 행정법상 다툴 수 있는 쟁점으로 바뀝니다.
2017년 퀴어여성생활체육대회 사건에서도 대관취소 당시 공식적으로 제시된 이유는 천장 공사였습니다.
하지만 이후 인권위 진정과 소송을 거치면서 공사일정의 실질, 다른 대관자에 대한 처리, 취소 전후의 정황이 함께 검토됐고, 결국 법원은 위법한 대관취소를 넘어 성적 지향을 이유로 한 차별행위까지 인정했습니다.
그래서 공공기관의 허가취소를 받았다면 처분서 한 장만 보고 포기할 필요는 없습니다.
다만 어떤 공공시설인지, 누가 허가했는지, 어떤 법령에 따른 것인지에 따라 행정심판이 가능한지부터 달라질 수 있습니다.
현재 받은 허가서와 취소통지서가 있다면 그 두 문서부터 구조를 확인해볼 수 있습니다.
※ 본 글은 일반적 정보 제공을 목적으로 하며, 개별 사안에 대한 법률·행정 자문이 아닙니다. 실제 사안은 사실관계와 관련 법령·행정 처분에 따라 결과가 달라질 수 있으므로, 구체적인 판단은 반드시 담당 행정사 또는 전문가와 개별 상담하시기 바랍니다.