정보공개 비공개 결정, 행정심판으로 뒤집히는 경우와 안 되는 경우
안녕하세요, 행정사 Jean입니다.
정보공개는 언론인이나 시민단체만 하는 절차라고 생각하시는 분들이 많습니다.
그런데 요즘은 다릅니다.
2023년 정보공개청구 건수는 연간 184만 건으로, 제도 시행 25년 만에 70배가 늘었습니다. 행정안전부에 따르면 최근 이 증가를 이끈 것은 보험청구, 소송 준비 등 개인의 일상 문제 해결을 위한 청구입니다.
(2024 정보공개 연차보고서)
행정안전부는 이런 청구를 민생직결정보라는 이름으로 따로 분류하기 시작했습니다.
예를 들어 다음과 같은 경우입니다.
- 비자가 거절된 외국인이 “왜 거절됐는지” 심사 의견서를 확인하려는 경우
- 영업허가가 불허된 자영업자가 “무엇이 부족했는지” 심사 자료를 확인하려는 경우
- 건축허가가 반려된 건축주가 “반려 근거”를 확인하려는 경우
- 시험에 탈락한 학생이 “채점 기준”을 확인하려는 경우
이처럼 “왜 안 되는지” 알기 위해 정보공개청구를 하지만, 많은 분들이 받게 되는 답은 비슷합니다.
비공개
실제로 2019년부터 2023년까지 중앙부처 기관별 정보공개 처리 현황을 분석해보면 비공개 경향이 더 심화되고 있습니다.
(정보공개센터, 2024.09.05., 「정보공개율 94.5%의 함정, 비공개율 높아진 중앙부처들」)
정보공개를 청구했더니 “비공개”가 돌아왔습니다.
이의신청을 넣었더니 기각됐습니다.
남은 절차는 행정심판입니다.
그런데 행정심판을 넣으면 정말 뒤집힐까요?
이 질문 앞에서 멈추는 분들이 많습니다.
통지서에 문제가 있는 것은 알겠는데, 행정심판이라는 절차를 통해 정말 결과가 바뀔 수 있는지, 시간과 에너지를 쓸 만한지, 혹시 기각되면 상황이 더 나빠지는 것은 아닌지 걱정되기 때문입니다.
결론부터 말씀드리면, 행정심판이 기각되더라도 상황이 더 나빠지는 것은 아닙니다.
기각되더라도 원래 비공개 결정이 유지될 뿐, 추가 불이익이 생기는 것은 아닙니다.
그리고 이후 행정소송으로 한 번 더 다툴 수도 있습니다.
2025년 상반기 중앙행정심판위원회의 일반사건 인용률은 27.4%로, 4건 중 1건 이상이 인용되고 있습니다.
하지만 이 숫자만으로 내 사건이 어느 쪽인지 알 수는 없습니다.
이번 글에서는 정보공개 비공개 결정이 행정심판에서 뒤집히는 구조와 뒤집히기 어려운 구조를 판례와 재결례를 기준으로 살펴보겠습니다.
뒤집히는 경우 ① — “고도의 개연성”을 입증하지 못한 비공개
D-8 투자비자를 신청한 알렉스의 사례를 보겠습니다.
알렉스는 자본금 1억 원을 넣고 두 달을 기다렸지만, 비자 연장에서 불허가를 받았습니다.
왜 거절됐는지 알기 위해 심사 의견서를 정보공개청구했더니 돌아온 답은 다음과 같았습니다.
제5호, 의사결정 과정에 따른 비공개로 공개하면 업무의 공정한 수행에 지장이 우려됨
그렇다면 여기서 말하는 **“업무 수행의 지장”**은 어느 정도여야 비공개가 유효할까요?
대법원은 다음과 같은 기준을 제시했습니다.
공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재하는 경우를 의미하고, 여기에 해당하는지 여부는 비공개에 의하여 보호되는 업무수행의 공정성 등의 이익과 공개에 의하여 보호되는 국민의 알권리 등의 이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다.
(대법원 2003. 8. 22. 선고 2002두12946 판결, 정보공개거부처분취소)
즉, “공개하면 좀 불편하다”는 정도로는 부족합니다.
행정청은 공개될 경우 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성을 입증해야 합니다.
그리고 그 지장이 국민의 알권리보다 더 크다는 점까지 설명해야 비공개가 적법해질 수 있습니다.
이 기준이 실제 사건에서 어떻게 작동했는지 보겠습니다.
검찰청이 심리생리검사, 즉 거짓말 탐지 관련 발송대장을 보유하고 있었습니다.
정보공개청구가 들어오자 검찰은 제5호를 들어 비공개했습니다.
논리는 다음과 같았습니다.
공개하면 심리생리검사 업무에 지장이 생긴다.
그러나 대법원의 판단은 달랐습니다.
발송대장을 공개함으로 인하여 업무의 공정한 수행이 객관적으로 현저하게 지장을 받을 것이라는 고도의 개연성이 존재한다고 보기 어렵다.
대법원은 비공개 결정이 위법하다고 보았습니다.
(대법원 2016. 12. 15. 선고 2012두11409, 2012두11416 병합 판결, 정보공개거부처분취소)
검찰은 “심리생리검사 업무에 지장”이라고 주장했지만, 대법원은 발송 기록 공개와 업무 지장 사이의 연결이 구체적이지 않다고 본 것입니다.
알렉스의 비자 심사 의견서도 같은 구조로 볼 수 있습니다.
기관이 “공개하면 심사 업무에 지장”이라고만 주장하고, 어떤 심사 업무에 어떤 지장이 구체적으로 생기는지 밝히지 않았다면, 이 판례의 논리가 적용될 수 있습니다.
특히 비자 불허 결정이 이미 끝난 사안이라면 “의사결정 과정에 있는 사항”이라는 제5호 요건 자체가 흔들릴 수 있습니다.
지금 통지서를 다시 꺼내 보세요.
비공개 사유란에 “업무의 공정한 수행에 지장”이라는 표현이 있습니까?
그 아래에 어떤 업무에 어떤 지장이 구체적으로 생기는지가 적혀 있습니까?
적혀 있지 않다면, 기관은 아직 “고도의 개연성”을 입증하지 않은 상태일 수 있습니다.
여기까지 읽으시면서 “내 건의 비공개 사유가 이 기준을 충족하는지” 확인해 보셨을 것입니다.
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뒤집히는 경우 ② — 부분공개 의무를 이행하지 않은 전부 비공개
다시 알렉스의 상황을 보겠습니다.
심사 의견서에는 “알렉스의 사업계획이 어떤 기준에 미달했는지”가 적혀 있을 것입니다.
동시에 심사 담당자의 이름이나 연락처도 포함되어 있을 수 있습니다.
그런데 기관이 이 전체를 한 덩어리로 비공개했다면 어떨까요?
담당자 이름 등 개인정보와 알렉스가 알아야 할 심사 의견을 분리하지 않은 채 전부 비공개한 것입니다.
이 구조가 실제 행정심판에서 어떻게 다뤄졌는지 보겠습니다.
운수업체의 사고 현황, 차량번호, 법인번호, 사업자번호, 대표자 이름과 주민등록번호 등의 정보가 청구된 사건이 있었습니다.
기관은 개인정보 보호, 즉 제6호를 이유로 전부 비공개했습니다.
중앙행정심판위원회는 대표자의 이름, 주민등록번호, 주소는 개인정보이므로 비공개가 정당하다고 판단했습니다.
하지만 이를 제외한 운수업체명, 차량번호, 법인번호, 사업자번호 등은 공개될 경우 업무에 현저한 지장을 초래한다고 보기 어렵다고 보아 부분 인용을 내렸습니다.
즉, 개인정보만 비공개하고 나머지는 공개하는 것이 적절하다고 본 것입니다.
(국민권익위원회 2014-10928, 2014. 9. 23. 인용)
알렉스의 심사 의견서도 같은 패턴입니다.
심사 담당자 이름은 가릴 수 있습니다.
하지만 “사업계획의 어떤 부분이 어떤 기준에 미달했는가”는 분리 가능한 정보일 수 있습니다.
기관이 이 분리를 하지 않고 전부 비공개했다면, 그것이 행정심판의 쟁점이 됩니다.
이 문제는 비자 사건에만 해당하지 않습니다.
- 영업허가 심사 자료에서 신청자 이름을 가리면 심사 기준은 공개 가능할 수 있습니다.
- 건축허가 반려 자료에서 민감 정보를 가리면 반려 근거는 공개 가능할 수 있습니다.
- 시험 관련 자료에서 타인의 개인정보를 가리면 채점 기준은 공개 가능할 수 있습니다.
“개인정보 포함”이라는 이유만으로 항상 전부 비공개가 정당화되는 것은 아닙니다.
전부 비공개 통지서를 받으셨다면 이것부터 확인해 보세요.
청구한 정보에서 이름, 주민등록번호 같은 식별 정보를 제외하면 나머지가 공개 가능한 정보인지 확인하는 것입니다.
분리할 수 있다면, 기관은 부분공개 의무를 이행하지 않은 것일 수 있습니다.
뒤집히는 경우 ③ — 기관이 사후에 비공개 사유를 바꾸는 경우
행정심판을 제기하면 기관이 답변서를 제출합니다.
이 답변서에서 원래 통지서에는 없던 비공개 사유를 추가하는 경우가 있습니다.
예를 들어 보겠습니다.
통지서에는 제5호, 즉 의사결정 과정만 적혀 있었습니다.
그런데 행정심판 답변서에서 기관이 다음과 같이 주장합니다.
사실은 제7호, 영업비밀에도 해당합니다.
또는 다음과 같이 주장할 수도 있습니다.
제6호, 개인정보에도 해당합니다.
여기서 두 가지 상황을 구분해야 합니다.
상황 A — 기관이 불리해지자 사유를 갈아타는 경우
중앙행정심판위원회는 처분사유 추가에 대해 일정한 한계를 두고 있습니다.
추가된 제7호나 제8호가 원래 처분사유인 제1호, 제2호, 제5호와 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없다면, 처분사유의 추가로 인정되지 않을 수 있습니다.
각 호가 보호하는 법익이 다르기 때문입니다.
예를 들어 제5호는 “업무의 공정한 수행”을 보호합니다.
반면 제7호는 “법인의 영업비밀”을 보호합니다.
보호하려는 이익 자체가 다르면, 사후에 사유를 추가하는 것은 처분의 근거를 바꾸는 것과 같습니다.
이 경우 사유 추가가 받아들여지지 않으면, 원래 통지서에 적힌 사유만으로 판단하게 됩니다.
그리고 그 원래 사유가 부실하면 비공개 결정이 뒤집힐 수 있습니다.
실제 사건을 보겠습니다.
이동통신 원가 관련 정보를 정보공개청구한 사건에서, 기관은 별다른 이유 없이 총괄원가 액수만 공개하고 나머지를 비공개했습니다.
소송에서 기관은 비로소 “법인의 영업상 비밀, 제7호에 해당한다”는 사유를 추가로 주장했습니다.
대법원은 비공개 결정 시 비공개 이유를 명시하지 않은 것 자체가 위법하고, 소송에서 비로소 영업비밀을 주장하는 것은 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없는 사유를 추가하는 것이어서 허용될 수 없다고 보았습니다.
(대법원 2018. 4. 12. 선고 2014두5477 판결, 정보공개거부처분취소청구의소)
쉽게 말하면, 처음에 비공개 이유를 제대로 밝히지 않았으면서 나중에 “사실은 영업비밀이었다”고 바꾸는 것은 허용되기 어렵다는 뜻입니다.
알렉스의 사안에서도 같은 논리가 적용될 수 있습니다.
통지서에는 제5호만 적혀 있었는데, 행정심판에서 기관이 “사실은 제6호 개인정보에도 해당한다”고 추가한다면, 제5호와 제6호가 기본적 사실관계가 동일한지가 쟁점이 됩니다.
제5호는 업무 공정성을, 제6호는 개인정보를 보호하는 조항이므로 보호 법익이 다릅니다.
다만 2024년 대법원은 처분상대방이 명시적으로 동의하는 경우에는 사유 추가를 허용할 수 있다는 법리를 제시했습니다.
(대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결, 건축허가신청반려처분취소)
이는 청구인 입장에서 동의하지 않는 경우에는 기존 법리, 즉 사유 추가 제한 논리가 여전히 중요하다는 뜻이기도 합니다.
상황 B — 정보가 실제로 다른 비공개 사유에 해당하는 경우
기관이 처음부터 제6호를 적지 않았더라도, 정보에 실제로 개인정보가 포함되어 있을 수 있습니다.
이 경우는 기관이 단순히 “사유를 갈아타는 것”이 아니라, 정보의 실체적 성격이 원래부터 제6호에 해당하는 경우입니다.
예를 들어 알렉스의 심사 의견서에 다른 비자 신청자의 이름이나 여권번호가 포함되어 있다면, 기관이 처음에 이를 적었든 적지 않았든 그 부분은 제6호에 해당할 수 있습니다.
이 경우에는 “전부 비공개 취소”가 아니라 부분공개, 즉 정보공개법 제14조가 쟁점이 됩니다.
개인정보 부분만 가리고, 심사 기준이나 판단 근거는 공개하라는 논리입니다.
앞서 살펴본 부분공개 의무가 여기서 다시 작동합니다.
다만 분리 후 남는 정보에 의미가 없는 수준이라면 이야기가 달라집니다.
예를 들어 심사 의견서 전체가 다른 신청자들과의 비교 심사 내용으로 이루어져 있고, 타인의 정보를 모두 가리면 맥락 자체가 사라지는 경우입니다.
이름만 가리면 되는 수준이 아니라, 정보의 핵심이 타인의 개인정보와 분리할 수 없이 엮여 있는 경우에는 부분공개 논리로도 원하는 정보를 얻기 어려울 수 있습니다.
정리하면 이렇습니다
| 상황 | 결과 | |---|---| | 기관이 불리해져서 사유를 갈아타는 경우 | 기본적 사실관계 동일성이 없으면 추가 불인정 → 원래 사유로만 판단 | | 정보가 실제로 다른 호에 해당하고 분리 가능한 경우 | 부분공개, 제14조 쟁점 → 가릴 것은 가리고 나머지 공개 | | 정보가 실제로 다른 호에 해당하지만 분리 후 의미가 없는 경우 | 비공개 유지 가능 → 부분공개 실익 낮음 |
이 구조를 알면, 기관이 답변서에서 새로운 비공개 사유를 꺼내 들 때 **“이건 사유 변경 문제인가, 실제 정보 성격의 문제인가”**를 먼저 판단하고 대응할 수 있습니다.
뒤집히기 어려운 경우 — 이것을 아는 것이 오히려 중요합니다
안 되는 사건을 안 되는 줄 모르고 진행하면 시간과 에너지만 쓰게 됩니다.
아는 것이 시간을 아끼는 것입니다.
안 되는 경우 ① — 기관이 “고도의 개연성”을 실질적으로 입증한 경우
앞에서 본 뒤집히는 경우 ①의 반대입니다.
실제 재결례를 보겠습니다.
법률자문결과서에 대한 정보공개청구에서, 중앙행정심판위원회는 “제5호를 사유로 정보공개를 거부한 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다”고 판단했습니다.
이 사건에서 기관은 법률자문 내용이 공개되면 진행 중인 소송 전략에 직접적인 영향을 미친다는 점을 구체적으로 소명했습니다.
추상적인 “지장”이 아니라, 구체적 맥락에서의 고도의 개연성이 인정된 것입니다.
같은 제5호인데 결과가 갈립니다.
차이는 다음과 같습니다.
- 검찰 발송대장 사건: “지장이 생긴다”고만 주장 → 입증 실패 → 비공개 결정 취소 가능
- 법률자문결과서 사건: “이 자문이 공개되면 진행 중인 소송에 이런 영향이 생긴다”까지 소명 → 입증 성공 → 비공개 유지 가능
기관의 소명이 추상적이면 뒤집힐 수 있고, 구체적이면 유지될 수 있습니다.
같은 조항이라도 이 차이 때문에 결과가 달라집니다.
안 되는 경우 ② — 기한을 넘긴 경우
가장 뼈아픈 경우입니다.
행정심판 청구기간 90일이 지나면 각하될 수 있습니다.
즉, 본안 심리 자체가 이루어지지 않을 수 있습니다.
통지서의 비공개 사유가 아무리 개괄적이어도, 부분공개 의무를 아무리 위반했어도, 기관의 소명이 아무리 추상적이어도 기한이 지나면 이 모든 쟁점을 제기하기 어려워집니다.
알렉스가 “제5호라고 하니까 어쩔 수 없겠지”라고 생각하고 두 달, 세 달을 그냥 보냈다면 전부 의미가 없어질 수 있습니다.
1억 원이 묶인 채 왜 안 됐는지 끝내 알지 못할 수도 있습니다.
다만 이의신청을 거쳤다면 기각 결정일부터 90일이 다시 기산될 수 있습니다.
(대법원 2023. 7. 27. 선고 2022두52980 판결, 정보공개거부처분취소)
이의신청이 시간을 확보해주는 역할을 할 수 있으므로, 시간이 허용한다면 이의신청부터 진행하는 것도 방법입니다.
90일은 되돌리기 어려운 선입니다.
지금 비공개 결정일로부터 며칠이 지났는지 확인해 보세요.
비공개와 공개를 나누는 핵심
비공개와 공개를 나누는 핵심은 한 가지입니다.
기관의 비공개 사유가 구체적이고 정당한가, 아닌가.
그리고 이 판단은 통지서 원문을 봐야 할 수 있습니다.
기관의 비공개 사유를 검토하고 싶다면, 통지서부터 확인해야 합니다.
행정심판, 혼자서도 할 수 있나요?
행정심판이 처음이신 분들이 가장 먼저 묻는 질문입니다.
변호사 없이 혼자 할 수 있나요?
할 수 있습니다.
행정심판은 변호사 대리 의무가 없습니다.
그리고 다음 세 가지를 알면 절차가 보입니다.
할 일 1 — 청구서 작성·제출
행정심판은 국민신문고를 통해 온라인으로 청구할 수 있습니다.
법원에 갈 필요가 없고, 인지대도 없습니다.
청구서에 적어야 하는 내용은 크게 세 가지입니다.
- 처분의 내용: “○○기관이 ○○일자로 한 정보비공개결정”
- 처분이 있음을 안 날: 통지서를 받은 날
- 청구 취지와 이유: “비공개 결정을 취소한다”와 그 이유
청구 이유가 가장 중요합니다.
여기에 이 글에서 다룬 다음과 같은 논리가 들어갑니다.
- 고도의 개연성 미입증
- 부분공개 의무 위반
- 개괄적 사유에 의한 비공개
- 처분사유 변경의 한계
할 일 2 — 기관 답변서 확인
행정심판을 제기하면 기관이 답변서를 제출합니다.
이 단계에서 기관이 비공개 사유를 추가하거나 구체화하는 경우가 있습니다.
앞에서 다룬 처분사유 변경의 한계를 알고 있으면, 이 답변서에 대응할 수 있습니다.
할 일 3 — 재결 기다리기
행정심판위원회가 양측 주장을 검토하고 재결합니다.
법정 기한은 청구일로부터 60일 이내이고, 30일 연장 가능합니다.
보통 2~3개월 정도 소요됩니다.
행정심판이 행정소송보다 유리한 점이 하나 있습니다.
행정소송은 주로 “위법한지”를 봅니다.
반면 행정심판은 **“위법한지”와 “부당한지”**를 모두 봅니다.
즉, 법적으로 명백히 위법하다고 보기 어려운 경우에도, 비공개 결정이 불합리하다는 논리로 인용될 가능성이 있습니다.
행정심판은 혼자서도 할 수 있는 절차입니다.
다만 청구 이유를 어떻게 구성하느냐가 결과를 바꿉니다.
어떤 쟁점을 첫 번째로 잡을지, 판례를 어떻게 원용할지, 기관 답변서에 어떻게 대응할지에 따라 차이가 납니다.
이 부분은 행정사와 함께 검토하는 것이 유리할 수 있습니다.
마치며
이상으로 정보공개 비공개 결정에 대한 행정심판 가능성을 살펴보았습니다.
다음 사항은 개별 상황에 따라 달라질 수 있으므로, 통지서와 청구 내용을 함께 확인하는 것이 중요합니다.
- 같은 제5호라도 정보의 성격에 따라 “고도의 개연성”이 인정되는 경우와 인정되지 않는 경우가 갈립니다.
- 부분공개로 다툴지, 전부 비공개 취소로 다툴지는 통지서와 청구 대상 정보를 봐야 판단할 수 있습니다.
- 어떤 쟁점을 첫 번째로 잡을지는 사안마다 다릅니다.
- 기관이 답변서에서 어떤 사유를 추가할지도 예측이 필요합니다.
- 90일의 청구기간을 넘기면 본안 판단을 받기 어려울 수 있습니다.
위 정리에서 “뒤집히는 구조”에 해당하는 것 같다면, 통지서 사진 한 장만 보내 주세요.
어떤 쟁점으로 행정심판을 구성할 수 있는지, 기한 안에 무엇을 먼저 해야 하는지 무료 검토에서 방향을 잡아 드립니다.
※ 본 글은 일반적 정보 제공을 목적으로 하며, 개별 사안에 대한 법률·행정 자문이 아닙니다. 실제 사안은 사실관계와 관련 법령·행정 처분에 따라 결과가 달라질 수 있으므로, 구체적인 판단은 반드시 담당 행정사 또는 전문가와 개별 상담하시기 바랍니다.