영업정지 행정심판 청구서, 반드시 들어가야 할 것과 빠지면 안 되는 것

안녕하세요, 행정사 Jean입니다.

2025년 상반기 중앙행정심판위원회의 일반사건 인용률은 **27.4%**를 기록했습니다.

전년 동기 15.7%에서 11.7%p 상승한 수치입니다.

국민권익위원회는 2025년 7월 23일 행정심판 현안 관련 브리핑에서 이러한 인용률 상승과 함께 처분청의 부실한 조사를 기초로 처분을 내린 사례를 다수 규명했다고 밝혔습니다.

행정심판에서 중요한 것은 단순히

억울합니다.

라고 말하는 것이 아닙니다.

행정청의 처분이 왜 위법하거나 부당한지를 어떤 법령과 사실, 증거를 통해 보여주느냐가 중요합니다.

영업정지 처분 불복 시리즈 ①편에서는 처분 통지서에서 확인해야 할 날짜와 불복 안내, 절차상 하자를 살펴봤습니다.

②편에서는 행정심판을 청구했다고 영업정지가 자동으로 멈추는 것이 아니기 때문에 집행정지를 함께 검토해야 하는 이유를 설명했습니다.

이번에는 실제 행정심판 청구서를 살펴보겠습니다.

행정심판 청구서는 양식보다 내용이 중요합니다

행정심판 청구서 양식 자체는 복잡하지 않습니다.

온라인행정심판 시스템 등을 통해 정해진 형식에 맞춰 작성할 수 있습니다.

문제는 양식이 간단하다는 이유로

빈칸만 채우면 되는 것 아닌가?

라고 생각하기 쉽다는 점입니다.

그렇지 않습니다.

「행정심판법」은 심판청구에 필요한 사항을 정하고 있고, 청구서에 보완할 수 있는 흠결이 있다면 위원회가 보정을 요구할 수 있습니다.

반면 청구 내용 자체를 특정할 수 없고 보정도 불가능한 경우라면 본안 판단에 들어가기 전 문제가 발생할 수도 있습니다.

따라서 행정심판 청구서는 단순한 신청서가 아닙니다.

무엇을 취소해달라고 요구하는지, 왜 그 처분이 잘못됐는지, 어떤 증거가 그 주장을 뒷받침하는지를 하나의 구조로 만드는 문서입니다.

행정심판 청구서에는 무엇이 반드시 들어가야 할까요?

「행정심판법」 제28조는 심판청구서에 기재해야 하는 사항을 규정하고 있습니다.

영업정지 사건에서는 각 항목을 다음과 같이 이해하면 쉽습니다.

① 청구인은 누구인가요?

청구인에는 행정처분의 상대방을 적습니다.

개인사업자라면 일반적으로 영업정지 처분을 받은 영업자 본인의 정보를 기준으로 작성하고, 법인이라면 법인명과 대표자 등 필요한 정보를 정확하게 기재해야 합니다.

기본적인 인적사항이라고 해서 가볍게 보면 안 됩니다.

처분 상대방과 청구인이 일치하는지부터 행정심판의 당사자 문제와 연결되기 때문입니다.

특히 사업자등록 명의, 영업신고 명의, 실제 운영자가 서로 다른 경우라면 더 주의해야 합니다.

② 피청구인은 누구인가요?

피청구인은 처분을 한 행정청입니다.

예를 들어 구청장이 영업정지 처분을 했다면 해당 처분청을 기준으로 피청구인을 특정해야 합니다.

여기서 사장님들이 자주 혼동하는 것이 있습니다.

피청구인과 행정심판을 심리하는 위원회는 같은 기관이 아닙니다.

피청구인은 처분을 한 행정청입니다.

행정심판위원회는 청구인과 피청구인 사이에서 해당 처분의 위법·부당 여부를 심리하고 재결하는 기관입니다.

예를 들어 서울의 자치구가 영업정지 처분을 한 사건이라면 해당 사건의 관할 행정심판위원회가 어디인지 별도로 확인해야 합니다.

피청구인을 잘못 적었다고 언제나 사건이 바로 끝나는 것은 아닙니다.

「행정심판법」은 피청구인의 적격과 경정에 관한 규정을 두고 있습니다.

그러나 처음부터 정확하게 작성하면 불필요한 보정과 시간 소모를 줄일 수 있습니다.

③ 어떤 처분을 다투는지 정확하게 적어야 합니다

행정심판에서 무엇을 다투는지 특정해야 합니다.

예를 들어 다음과 같습니다.

2026년 ○월 ○일자 영업정지 15일 처분

가장 안전한 방법은 처분 통지서에 적힌 처분명과 날짜를 기준으로 작성하는 것입니다.

여기서 처분일을 잘못 적거나 다른 처분과 섞어 쓰면 청구 대상이 불명확해질 수 있습니다.

한 사업자에게 과태료, 시정명령, 영업정지 등 여러 행정조치가 함께 이루어진 경우라면 특히 주의해야 합니다.

④ 처분이 있음을 언제 알았는지 적어야 합니다

①편에서 다룬 90일 청구기간과 직접 연결되는 항목입니다.

「행정심판법」 제27조에 따라 행정심판은 원칙적으로 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구해야 합니다.

따라서 청구서에는 처분 사실을 알게 된 날짜를 정확하게 기재해야 합니다.

등기우편으로 처분서를 받았다면 송달 기록 등 관련 자료를 함께 보관하는 것이 좋습니다.

공시송달 등 특수한 송달 방식이 문제된다면 단순히 공고 날짜만 보고 판단하기보다 실제로 언제 처분 사실을 알게 됐는지와 처분일로부터의 기간을 함께 검토해야 합니다.

이 날짜 하나가 심판청구의 적법 여부를 좌우할 수 있습니다.

⑤ 청구취지와 청구이유는 무엇이 다른가요?

행정심판 청구서에서 가장 중요한 부분입니다.

두 개념은 반드시 구분해야 합니다.

청구취지는 원하는 결론입니다

쉽게 말하면

위원회가 어떤 결정을 내려주기를 원하는가?

를 적는 부분입니다.

예를 들어 영업정지 처분의 취소를 구한다면 다음과 같은 구조입니다.

피청구인이 2026년 ○월 ○일 청구인에게 한 영업정지 15일 처분을 취소한다.

처분의 변경을 구하는 경우에는 요구하는 내용을 그에 맞게 특정해야 합니다.

청구이유는 왜 그 결론이 나와야 하는지를 설명하는 부분입니다

청구이유는

왜 이 처분이 위법하거나 부당한가?

에 답하는 부분입니다.

실제 행정심판에서 훨씬 중요한 부분이기도 합니다.

같은 영업정지 처분이라도

사전통지 절차가 잘못됐는지
위반 사실 자체가 존재하지 않는지
처분기준을 잘못 적용했는지
위반 횟수를 잘못 계산했는지
재량권을 일탈·남용했는지
법령상 감경 사유가 있는지

에 따라 청구이유는 완전히 달라집니다.

청구취지와 청구이유가 섞이면 청구인이 원하는 결과와 그 법적 근거를 파악하기 어려워집니다.

영업정지를 과징금으로 바꿔달라고 할 수도 있을까요?

식품위생법에는 일정한 경우 영업정지 처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있는 제도가 있습니다.

대표적으로 「식품위생법」 제82조가 관련 근거를 두고 있습니다.

쉽게 표현하면 일정한 요건을 충족하는 경우

영업을 멈추는 대신 과징금을 부담하는 방식

을 검토할 수 있는 것입니다.

다만 이것을

사장님이 원하기만 하면 영업정지를 돈으로 바꿀 수 있다.

고 이해하면 안 됩니다.

과징금 대체가 허용되는 대상인지, 법령상 제외 대상은 아닌지, 행정청 또는 위원회가 어떤 판단을 할 수 있는지를 확인해야 합니다.

따라서 영업정지 처분을 받은 경우 처음부터 대응 방향을 하나만 잡지 않는 것이 중요합니다.

사안에 따라

처분의 전부 취소
처분의 감경
과징금 대체 가능성

등을 함께 검토할 수 있습니다.

⑥ 행정심판에 대한 고지를 받았는지도 확인합니다

영업정지 처분서 하단을 보면 대개 이런 내용이 있습니다.

이 처분에 불복하는 경우 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 행정심판을 청구할 수 있습니다.

이전 글에서 설명했듯 행정청의 불복방법 고지 내용은 청구기간 판단과 연결될 수 있습니다.

행정청이 정상적으로 고지했다면 그 내용을 확인하고,

고지가 없었거나 법정기간보다 긴 기간을 잘못 고지했다면 그 사실 역시 별도로 확인해야 합니다.

행정심판법은 이러한 고지 오류 또는 미고지가 있는 경우에 대한 별도의 기간 규정을 두고 있습니다.

따라서 처분서 하단의 몇 줄도 버리지 말고 그대로 보관하는 것이 좋습니다.

청구이유는 어떻게 구성해야 할까요?

영업정지 사건에서는 크게 세 방향에서 처분을 검토할 수 있습니다.

모든 사건에서 세 가지를 다 주장해야 한다는 뜻은 아닙니다.

실제 사건의 사실관계에 맞는 쟁점을 골라야 합니다.

방향 1 — 처분 절차에 문제가 있었나요?

첫 번째는 절차적 위법입니다.

행정청이 국민에게 불이익한 처분을 할 때는 행정절차법이 정한 절차를 지켜야 합니다.

대표적으로

사전통지
의견청취
이유제시

등이 있습니다.

대법원은 2023년 9월 21일 선고 2023두39724 판결에서 침해적인 행정처분을 하면서 행정절차법이 정한 절차를 거치지 않았다면 원칙적으로 해당 처분이 위법해질 수 있다는 취지를 확인했습니다.

따라서 청구서를 작성할 때는 최종 처분서만 보는 것이 아니라

사전통지서
→ 의견제출 내용
→ 최종 처분서

를 서로 비교하는 것이 좋습니다.

예를 들어 사전통지 자체를 받지 못했다거나,

의견을 제출할 기회가 제대로 주어지지 않았다거나,

처분서에 단순히

식품위생법 위반

이라고만 적혀 있어 구체적으로 무엇을 위반했다는 것인지 알기 어렵다면 절차상 하자가 문제될 수 있습니다.

다만 이유가 짧다는 이유만으로 언제나 처분이 위법한 것은 아닙니다.

처분 전후의 전체 과정에서 당사자가 처분의 원인이 된 사실과 법적 근거를 실질적으로 파악할 수 있었는지도 함께 봐야 합니다.

방향 2 — 행정청이 처분기준을 잘못 적용했나요?

두 번째는 실체적 위법, 특히 처분기준의 오적용입니다.

식품위생법 시행규칙은 위반 유형과 횟수 등에 따라 행정처분 기준을 두고 있습니다.

따라서 행정청이

실제로는 1차 위반인데 2차 위반으로 계산했다거나
다른 위반 유형의 처분기준을 적용했다거나
법령에서 정한 감경 요소를 반영하지 않았다거나

하는 경우라면 처분기준의 적용 자체를 검토해야 합니다.

중요한 것은 청구서에

처분이 너무 무겁습니다.

라고만 적는 것이 아닙니다.

해당 사건에 적용되는 정확한 처분기준과 실제 처분을 나란히 놓아야 합니다.

예를 들어

이 사건은 별표 ○○의 ○호에 따른 1차 위반에 해당하는데 피청구인은 이를 2차 위반으로 판단했다.

처럼 법령상 기준과 실제 처분 사이의 불일치를 구체적으로 보여주는 방식입니다.

방향 3 — 처분 자체는 가능해도 너무 과도한 것은 아닌가요?

세 번째는 비례원칙 위반 또는 재량권 일탈·남용입니다.

위반 사실 자체는 인정될 수 있습니다.

처분기준도 형식적으로 적용됐을 수 있습니다.

그렇더라도 개별 사건에서 영업정지 처분이 지나치게 가혹하다면 재량권의 한계를 벗어난 것인지 검토할 수 있습니다.

대법원은 영업정지 처분의 기간 등에 관해 행정청의 재량이 인정되더라도 공익과 사익의 비교, 비례원칙 등에 비추어 재량권의 한계를 벗어난 경우 위법한 처분이 될 수 있다고 봅니다.

다만 이때는 단순히

너무 억울합니다.

장사가 어렵습니다.

라고 주장하는 것으로 부족합니다.

구체적인 사실과 자료가 필요합니다.

예를 들면 다음과 같습니다.

해당 영업이 가족의 주된 생계수단인지
위반이 고의적인 것이었는지
위반으로 실제 피해가 발생했는지
위반 직후 즉시 시정했는지
과거 동일 위반 전력이 있는지
영업정지로 직원과 거래처 등에 어떤 영향이 발생하는지

이런 사정을 매출자료, 가족관계 자료, 시정자료 등과 연결해야 합니다.

'생계가 어렵다'는 문장은 결론이 아니라 증명해야 할 사실입니다.

감경 규정은 반드시 따로 확인해야 합니다

행정처분 기준에는 일정한 사정이 있을 때 처분을 감경하거나 면제할 수 있도록 하는 규정이 존재할 수 있습니다.

따라서 영업정지 처분을 받은 경우 처분기준표만 확인하고 끝내면 안 됩니다.

일반기준에 감경 조항이 있는지까지 함께 확인해야 합니다.

예를 들어 위반행위에 고의성이 없거나, 관련 형사절차에서 선고유예 등이 이루어진 경우 등 법령에서 정한 요건에 따라 처분 감경 가능성이 문제될 수 있습니다.

청소년 주류 제공 사건에서도

신분증 위조·변조·도용
폭행 또는 협박 등으로 인한 확인 곤란
관련 형사처분 결과

등 법령이 정한 구체적 사정에 따라 행정처분의 감경 또는 면제 문제가 발생할 수 있습니다.

따라서 경찰·검찰·법원의 처분 결과가 있다면 행정심판과 별개라고 생각해서 버려서는 안 됩니다.

형사절차 결과가 행정처분의 감경 판단 자료가 될 수 있기 때문입니다.

실제 재결례 — 취소는 안 됐지만 영업정지가 과징금으로 바뀐 사례

국가법령정보센터에 공개된 경기도행정심판위원회 2022경기행심201, 2022년 4월 18일 재결을 살펴보겠습니다.

일반음식점 영업정지처분에 대한 사건입니다.

사건은 어떻게 시작됐나요?

경기도 소재 일반음식점에서 청소년 2명에게 주류를 판매한 사실이 적발됐습니다.

관할 행정청은 식품위생법 위반을 이유로 영업정지 처분 절차를 진행했습니다.

이후 관련 형사절차에서 법원이 여러 사정을 고려해 선고유예 판결을 했고, 행정청은 이를 반영하여 당초 영업정지 기간을 감경했습니다.

하지만 영업자는 감경된 영업정지 처분에 대해서도 행정심판을 청구했습니다.

청구인은 무엇을 주장했나요?

주장의 핵심은 크게 두 가지였습니다.

첫째, 음식점이 가족의 중요한 생계수단이고 영업정지가 상당한 경제적 어려움을 초래한다는 점.

둘째, 영업정지 대신 과징금으로 전환해달라는 점이었습니다.

중요한 것은 단순히

먹고살기 어렵습니다.

라고 주장한 데서 끝나지 않았다는 것입니다.

관련 행정처분 기준과 과징금 관련 규정을 함께 근거로 제시했습니다.

위원회는 어떻게 판단했나요?

위원회는 영업정지 처분 자체가 지나치게 과중하거나 위법하다고 보기는 어렵다고 판단했습니다.

즉 처분 취소 자체는 인정하지 않았습니다.

그러나 과징금 대체와 관련한 법적 요건 등을 고려해 영업정지 처분을 과징금 부과처분으로 변경했습니다.

결과적으로 청구인은 영업을 중단하는 대신 과징금을 부담하는 형태로 처분을 변경받게 됐습니다.

이 재결례에서 무엇을 배울 수 있을까요?

첫째, 취소만이 유일한 결과는 아닙니다

행정심판이라고 하면 대부분

영업정지를 완전히 없애는 것

만 떠올립니다.

하지만 실제 사건에서는 처분 취소 외에도 법령과 사건 구조에 따라 변경 또는 다른 형태의 구제 가능성을 검토할 수 있습니다.

처음부터 취소 하나만 생각하면 다른 선택지를 놓칠 수 있습니다.

둘째, 원하는 결과를 명확하게 주장해야 합니다

이 사건에서 청구인은 과징금 대체를 원하는 취지를 명확하게 제시했습니다.

행정심판 청구서를 작성할 때는

그냥 선처해 주세요.

가 아니라

어떤 처분을 어떤 형태로 바꾸기를 원하는지

를 명확하게 정리해야 합니다.

셋째, 감정과 법적 근거는 다릅니다

영업정지가 생계에 큰 타격을 준다는 사정은 중요한 자료가 될 수 있습니다.

하지만 그것만으로 결론이 결정되는 것은 아닙니다.

감경 규정이나 과징금 제도의 적용요건이 존재한다면 해당 법령과 자신의 사실관계를 연결해야 합니다.

좋은 행정심판 청구서는 감정이 없는 문서가 아닙니다.

사정을 법적 주장으로 바꾸는 문서입니다.

청구서에는 서명과 증거도 빠지면 안 됩니다

행정심판 청구서에는 법에서 요구하는 서명·날인 등 형식적 요건도 확인해야 합니다.

그리고 증거자료는 청구이유의 설득력을 좌우합니다.

예를 들어 절차적 위법을 주장하면서 사전통지서나 처분서를 제출하지 않는다면 위원회가 사실관계를 확인하기 어렵습니다.

비례원칙 위반을 주장하면서

매출이 크게 줄어듭니다.

라고만 쓰고 아무런 매출자료가 없다면 주장 역시 약해집니다.

청구이유에 따라 필요한 자료가 달라집니다.

| 주장 | 검토할 수 있는 자료 | |---|---| | 사전통지 절차 하자 | 사전통지서, 송달자료 | | 사실관계 오류 | CCTV, 사진, POS, 영수증, 직원 진술자료 | | 처분기준 오적용 | 처분서, 과거 처분 이력, 적용 법령 | | 생계·경제적 피해 | 매출자료, 임대차계약서, 급여자료 | | 즉시 시정 | 시정 전후 사진, 교육자료, 개선자료 | | 선고유예 등 감경 | 판결문, 불송치·불기소 결정 등 |

증거는 많이 제출한다고 좋은 것이 아닙니다.

어떤 주장을 어떤 자료가 증명하는지를 연결해야 합니다.

행정심판 청구서에서 자주 생기는 실수

1. 진정서나 탄원서처럼 작성하는 경우

대법원은 문서의 제목이 반드시 '행정심판청구서'가 아니더라도 그 내용으로 행정심판 청구의 취지와 이유를 확인할 수 있다면 행정심판 청구로 볼 수 있는 경우가 있다고 판단한 바 있습니다.

대표적으로 대법원 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결 등이 있습니다.

그러나 이것은 애초에 서류를 부정확하게 작성해도 된다는 의미가 아닙니다.

사후적으로

이 문서를 행정심판 청구로 볼 수 있는가?

라는 문제를 다시 다투는 것 자체가 불필요한 위험입니다.

처음부터 정식 청구 구조를 갖추는 편이 안전합니다.

2. 청구이유에 감정만 적는 경우

너무 억울합니다.

가족이 굶게 됩니다.

처음 한 실수입니다.

이런 사정이 의미가 없다는 뜻은 아닙니다.

하지만 이것만으로는 처분의 위법·부당성이 설명되지 않습니다.

예를 들어

이 음식점은 가족의 유일한 생계수단입니다.

라고 주장하려면,

그 사실이 왜 처분의 비례성 판단에 의미가 있는지를 설명하고 객관적인 자료를 붙여야 합니다.

감정은 사실관계가 될 수 있지만, 그 자체가 법적 논리가 되는 것은 아닙니다.

3. 자신에게 유리한 감경 사유를 확인하지 않는 경우

청구서 초안을 작성했다면 마지막으로 무엇을 확인해야 할까요?

최소한 다음 사항은 한 번 더 확인하는 것이 좋습니다.

청구인이 정확한가?
피청구인이 정확한가?
관할 행정심판위원회가 맞는가?
처분명과 처분일을 정확하게 적었는가?
처분이 있음을 안 날을 정확하게 적었는가?
90일 청구기간이 남아 있는가?
청구취지와 청구이유가 구분되어 있는가?
처분 근거 법령과 기준을 확인했는가?
절차적 하자를 검토했는가?
처분기준이 정확하게 적용됐는가?
감경 또는 면제 규정이 있는가?
과징금 대체 가능성을 검토했는가?
주장마다 대응하는 증거가 있는가?
필요한 서명·날인 등 형식적 요건을 갖췄는가?

모든 사건에서 모든 주장을 해야 하는 것은 아닙니다.

오히려 사실관계와 맞지 않는 주장을 여러 개 집어넣으면 핵심 쟁점이 흐려질 수 있습니다.

중요한 것은 주장 개수가 아니라 정확성입니다.

같은 영업정지 15일이라도 청구서는 전혀 달라질 수 있습니다

영업정지 기간이 똑같다고 청구이유도 같은 것은 아닙니다.

소비기한이 지난 식품과 관련된 사건인지,

청소년에게 주류를 제공한 사건인지,

시설 또는 위생기준이 문제된 사건인지,

각 사건마다 적용 법령과 처분기준이 다릅니다.

그리고 같은 청소년 주류제공 사건이라고 해도

신분증을 확인했는지
위조 신분증이 사용됐는지
경찰·검찰 처분 결과가 무엇인지
이전 위반 전력이 있는지

에 따라 대응 방향은 달라집니다.

그래서 인터넷에서 찾은 청구서 양식을 그대로 복사해서 제출하는 방식에는 한계가 있습니다.

행정심판 청구서의 핵심은 양식이 아니라 내 사건의 사실관계를 법적 쟁점으로 바꾸는 것입니다.

다음 편 — 행정심판에서 인용되면 모든 것이 끝날까요?

행정심판에서 인용 재결을 받으면 사건이 끝난 것처럼 느껴집니다.

하지만 실제로는 그 이후에도 확인할 것이 있습니다.

처분이 어떻게 정리되는지,

이미 영업정지가 일부 집행됐다면 어떤 문제가 남는지,

행정청은 재결에 따라 무엇을 해야 하는지 등을 살펴봐야 합니다.

다음 글에서는 행정심판에서 인용 재결을 받은 뒤 실제로 무엇을 확인해야 하는지 정리하겠습니다.

※ 본 글은 일반적 정보 제공을 목적으로 하며, 개별 사안에 대한 법률·행정 자문이 아닙니다. 실제 사안은 사실관계와 관련 법령·행정 처분에 따라 결과가 달라질 수 있으므로, 구체적인 판단은 반드시 담당 행정사 또는 전문가와 개별 상담하시기 바랍니다.